Debate Universitario

Propuesta de discusión: En las sesiones de trabajo se han expresado diversas aspiraciones al sistema de financiamiento, incluyendo el pago de aranceles así como la cobertura. Ha dominado la posición de converger a un sistema de “arancel diferenciado” que transite a un sistema de gratuidad universal en la educación superior. Además, en la presente discusión, se ha coincidido en que cualquier subvención estatal podría cubrir instituciones privadas. Se entiende que instituciones privadas con fines de lucro no están permitidas por ley. A pesar de ello, es de conocimiento público que muchas instituciones privadas utilizan subterfugios para evadir esta normativa, ya sea mediante la conformación de sociedades inmobiliarias, de prestación de servicios y otras, que permiten a los socios de dicha sociedad efectuar retiros de sus utilidades.  En este sentido, se propone que la Superintendencia de Educación (en formación) deberá velar por el estricto cumplimiento de esta normativa.

En relación a lo anterior, es necesario definir con claridad, el por qué esta comisión se inclina por el modelo de arancel diferenciado y, luego, por el de gratuidad total. En este sentido, se proponen las siguientes reflexiones.

 

1. 1.    Accesibilidad: el objetivo de un Sistema de Financiamiento

 

El modelo de financiamiento de la educación no puede ser un fin en sí mismo, sino  ser la herramienta que permita lograr un objetivo superior, que es el anhelo de la sociedad actual de mejorar la accesibilidad, la calidad, la movilidad social y la igualdad entre quienes acceden a ella.  Además, estos principios deben cristalizarse en una política de Estado, que trascienda gobiernos e ideologías.

La comisión considera que la gratuidad no asegura la accesibilidad, en tanto la capacidad de financiamiento del sistema no sea lo suficientemente robusto como para sostener la demanda por educación superior de todos los egresados de la enseñanza media con capacidad intelectual. Además de la simple gratuidad del arancel, es necesario el apoyo financiero para la mantención de los estudiantes mediante becas.

Todo hace suponer que esta robustez no tendrá la magnitud de la de países en que efectivamente la educación superior es gratuita. Noruega y Suecia, por ejemplo, tienen un PGB per cápita de US$ 56.648 y US$ 39.013. Chile, entre los países de la OCDE, está en el penúltimo lugar de la tabla, sólo superando a Turquía, con un PGB per cápita de US$ 14.321, similar a México, pero muy por debajo de Hungría, Polonia, República Checa, etc. Lo anterior implica que la gratuidad sólo será posible para una escasa fracción de la población joven, a menos que Chile multiplique por 2 a 4 veces su PGB.

 

 

 

1. 2.    Identificación de Limitaciones en la Accesibilidad

Se ha establecido que las barreras fundamentales que limitan la accesibilidad a la educación superior en Chile[1] son: i) el sistema de financiamiento  ii) los procesos de admisión y iii) la calidad de la educación básica y media.

Dejando de lado los dos últimos puntos, que merecen un trabajo paralelo, de gran envergadura, pero que escapan a los objetivos de esta comisión, se puede decir que el sistema de financiamiento de la educación superior, que comenzó luego de las reformas de 1980-1985,  manteniendo préstamos convenientes sólo a los estudiantes de las Universidades tradicionales, impactó fuertemente en la accesibilidad a la educación superior. Este sistema, con los años se redujo sólo a estudiantes de familias muy pobres, que prácticamente no ingresan a las Universidades tradicionales con procesos de selección. El resto debió acceder a créditos más caros, pero con aval del Estado. Los créditos, desde un inicio, en el caso de los estudiantes de universidades privadas nuevas (no tradicionales) fueron créditos caros y directos con la banca.

La accesibilidad a la educación superior está limitada por el costo de los aranceles y el endeudamiento. De hecho, el 70% de los estudiantes de la educación superior estudia en Universidades privadas nuevas, en donde el sistema de acceso a créditos razonables no existe. En cuanto a las Universidades Tradicionales, sus estudiantes provienen de hogares de mayores ingresos, no obstante de clase media, y por lo tanto insuficientes para lograr el pago completo de aranceles por cada hijo en la educación superior.

Finalmente, se debe decir que la accesibilidad por parte de la oferta en Chile aumentó ostensiblemente desde fines de los 90 y todo el 2000 con el advenimiento de una significativa cantidad de universidades privadas, la mayoría con fines de lucro, que satisface la escasa oferta de las universidades tradicionales. Dos factores fundamentales posibilitan lo anterior, la primera es la nula observación de la ley respecto de lucrar en la educación terciaria (con el agravante del no pago de impuestos) y la débil regulación de un sistema de acreditación en la cual es muy difícil ser reprobado.

 

1. 3.    Costos de la Educación Superior: un insumo para la política de financiamiento.

No es un propósito aquí desplegar una estructura de costos para la formación superior relacionada con la Ingeniería Agronómica y la de Ingeniería en Recursos Naturales. Más bien, la de reflexionar acerca de algunas características que debieran llamar a la diferenciación en el sistema de financiamiento de los estudios de la educación profesional. El costo de las carreras universitarias, incluyendo las que imparte la Facultad de Ciencias Agronómicas de la Universidad de Chile, son relativamente similares en todo el sistema de educación superior nacional. No obstante lo anterior, debieran identificarse ciertas características diferenciadoras. La infraestructura, facilidades de búsqueda de información, insumos docentes y pedagógicos, pudiesen ser ligeramente variables. Los recursos humanos que forman a los profesionales, sin embargo, son indiscutiblemente diferentes entre instituciones. Si bien es cierto que carreras profesionalizantes como las nuestras, demandan un cierto nivel de participación de recursos humanos part-time, con experiencia profesional, el soporte intelectual de la formación e innovación de la formación profesional descansa en los investigadores.

 

Dado que existen instrumentos de financiamiento para la investigación (fondos concursables tales como CONICYT, CORFO, FIA, etc), ésta no debiera ser financiada por la matrícula y aranceles.

 

Es muy posible que lo anterior impacte a la baja el costo de matrículas y aranceles en la educación pública y, por lo mismo, nivele positivamente el costo de las carreras universitarias en el sistema de educación superior nacional. Este simple factor propenderá, desde una perspectiva de política de financiamiento, a la accesibilidad de la educación superior. En este sentido, los aranceles de referencia debieran ser calculados según los costos de la docencia solamente y aplicados por parejo entre instituciones.

 

1. 4.    Accesibilidad y Financiamiento: definiciones y precisiones de accesibilidad.

 

La accesibilidad a la educación superior no depende simplemente costear la matrícula y aranceles. Depende de la posibilidad de cubrir: i) matrícula; ii) aranceles; iii) vivienda y mantención; iv) insumos para estudios (libros, materiales, delantal, fotocopias, transporte, etc.). Además, la accesibilidad significa que a) todos los jóvenes egresados de la enseñanza media tendrán igual probabilidad de ingresar a la educación superior universitaria, b) todos tendrán la posibilidad de mantenerse en el sistema (sin deserción), y que c) no habrá diferencias de género en los indicadores de ingreso y egreso en la educación superior (mujeres y hombres compondrán en partes iguales la población de estudiantes en la educación superior).

 

Tomando en cuenta los aspectos de costo, la accesibilidad dependerá de lo que la Educational Policy Institute[2] define como “habilidad de pago” (HDP). Es interesante que la HDP no dependa del precio de matrícula y aranceles, sino más bien de lo que dichos costos representan para una población respecto de su ingreso familiar. De este modo, el término incluye los componentes de Precio y Recursos. De acuerdo a la EPI, los factores más relevantes en la HDP, tienen relación con el costo de matrícula, aranceles, costo de vida, becas y, menos importante, créditos o préstamos.

 

Considerando lo anterior, aquí ya es necesario definir el tipo de financiamiento de la educación superior, que garantice accesibilidad, desde el punto de vista de los costos y solvencia, así como el de la participación de todos los jóvenes del país, con igualdad de oportunidades, con representación de género y sin diferencias en la permanencia en la educación superior.

 

Cualquier sistema de financiamiento debe garantizar lo anterior. Esto significa que los diseños de cualquier política de financiamiento de la educación superior no pueden ser reducidos simplemente a gratuidad, al préstamo o a la diferenciación de aranceles. El sistema de financiamiento debería, necesariamente, estar acompañado de sistemas de becas, de préstamos o cualquier otro instrumento que garantice niveles mínimos de vida y solvencia para los estudiantes que accedan a la educación superior. Lo anterior puede involucrar incentivos, por ejemplo, para que los estudiantes permanezcan en sus regiones para la elección de la institución superior (de manera de abaratar costos) u otras.

 

1. 5.    Modelo de Financiamiento

 

Por todas las consideraciones anteriores, no resulta posible definir gratuidad, arancel diferenciado o sistema de préstamo, hasta no calcular el costo que significa, que todos los estudiantes con capacidad de estudios en educación superior, accedan a ella. Así mismo, en los costos de apoyo a la educación terciaria, se hace necesario incluir la educación técnica con acceso público como en las antiguas carreras de la UTE, INACAP u otras, o bien la fundación de institutos politécnicos públicos.

 

Eso sí, es posible definir el gasto que la sociedad toda debiera estar dispuesta a invertir en la educación. Como se sabe, los países de la OCDE invierten en educación, el 4,6 % de su PGB. Chile aumentó, desde el 2006 al 2008, desde un 3,2 a un 4 %. Considerando que la educación es una de las tantas deudas sociales en nuestro país, acompañada de vivienda y salud (al menos), se debe fijar un nivel de PGB al cual aspirar en el más corto plazo posible. Se propone que en 2 años, este llegue al promedio OCDE y, si es necesario, subirlo aún más. Malasia, por ejemplo, un país que intenta invertir en su crecimiento en educación, con un PIB similar al de Chile, gasta un 8,1% del PGB en educación, México un 5,3 %, Colombia un 5,2 %, etc. En atención a lo anterior, y con el convencimiento de que la educación es el motor del desarrollo, el aumento del gasto público en educación debiera subir a un 5 % en los próximos cuatro años. Eso sí, se debe subrayar que este gasto se destina a educación pre-básica,  básica, media, y educación técnica y universitaria.

 

Es muy probable que los sistemas de financiamiento de la educación superior transiten desde un modelo de crédito a otro, como el de arancel diferenciado y, finalmente, como es la aspiración de quienes suscriben este documento, el de la educación gratuita. Por lo mismo, se hace indispensable el definir las condiciones y universo de asignación de subsidios, vía créditos, arancel diferenciado o gratuidad, de manera de terminar con las consecuencias que significan hoy, para muchos estudiantes y sus familias, los sistemas de crédito, entre otros.

 

1. 6.    Supuestos de condiciones de educación y disponibilidad de recursos para un nuevo sistema de financiamiento de la educación superior.

 

 

Los supuestos que se hacen necesarios para lograr un sistema de financiamiento de la educación superior con fuerte aporte del estado en Chile, son las siguientes:

 

a)    Se contará con un sistema de educación pre-básica, básica y media pública, de calidad y gratuita, que garantice igualdad de condiciones intelectuales para el acceso a la educación terciaria, en todos sus niveles, para todos los jóvenes de Chile, independiente de la condición socioeconómica de las familias, lugar de procedencia y cualquier otra consideración (religiosa, cultural, etc.).

 

b)    Debe existir un sistema de educación técnica y/o técnico profesional, con igualdad de condiciones de acceso al financiamiento que en la educación universitaria.

 

c)    Se contará con un sistema tributario reformado, con énfasis en la tributación de grandes empresas, de pago universal, sin exclusión de actividades (como la minera) y que, de igual manera, impondrá sistemas de royalties a actividades extractivas o de otra índole, que arriesguen la sustentabilidad de recursos naturales, sean estos renovables o no renovables.

 

d)    Las universidades con fines de lucro han demostrado, en el mundo, estar entre las de peor impacto en la generación de conocimiento. En Chile, el lucro en la educación superior está prohibido. Las universidades con fines de lucro, en atención a la legislación vigente y a los datos empíricos de su nula relevancia en el desarrollo de las naciones, deben desaparecer.

 

e)    Debe existir un sistema estricto de acreditación al más alto nivel, comparable con estándares internacionales. En Chile, el 30 % de los estudiantes en la educación superior cursa estudios en carreras no acreditadas[3]

 

 

1. 7.    Mecanismos de Financiamiento y sus Condiciones:

 

7.1      Sistema de Crédito

 

En relación a los créditos, esta comisión vislumbra una permanencia de, al menos, en el corto plazo de este mecanismo de financiamiento de la educación superior. Sin embargo, reconoce que una de las motivaciones del movimiento estudiantil, de gran sensibilidad pública, es el impacto que este sistema ha tenido sobre las familias y estudiantes que se ubican en posiciones de ingreso insuficiente para el pago de aranceles y mantención de estudios, pero que no alcanzan a acceder al sistema de crédito solidario. La banca ha accedido a un mercado de demanda de créditos con riesgos menores al de un crédito de consumo, automotriz o hipotecario, por la garantía del Estado, pero con intereses superiores al de los anteriores propósitos.

 

Esta comisión reconoce que en el evento de un sistema de acreditación exigente, el mayor beneficiario es el estudiante. Por lo mismo, este sistema de crédito debe ser universal. Se propone que este debe ser otorgado por el Estado, con una tasa de interés máximo de un 2% anual, que el pago no exceda el 5% de los ingresos anuales del profesional, se active su cobro 2 años desde el egreso y que tenga una caducidad de 10 años. Es decir, se propone un sistema de crédito similar al actual crédito solidario, pero como sistema único. Esta proposición es extensiva a la educación técnica.

 

La asignación del crédito se basará, en términos de requisitos, en los mismos del sistema de Arancel Diferenciado.

 

7.2      Arancel Diferenciado:

 

La asignación del Arancel diferenciado se basará en una ecuación que contemple variables tales como: Arancel de referencia, el que debe ser único para todo el sistema de educación superior, independiente de la institución que otorgue el título o grado, por cada carrera profesional. Debe incorporar indicadores del componente familiar, como el ingreso familiar, patrimonio, salud de sus integrantes y, fundamentalmente, un límite del costo de educación en relación al ingreso familiar, el que en un corto plazo debiera coincidir con el promedio de gastos vs ingresos de familias correspondientes a países OCDE. La asignación de este beneficio debe ser evaluada anualmente.

 

7.3     Gratuidad del Sistema de Educación Superior:

 

Planteamos que el sistema de Educación Superior debería llegar a ser gratuito luego de una transición por el modelo de arancel diferenciado y/o crédito solidario. La gratuidad del sistema se basa en el ideario de lograr una sociedad igualitaria, incluyente y que disminuya la brecha económica social. Muy fundamentalmente, la gratuidad de la Educación Superior en Universidades Públicas creemos sería una herramienta efectiva contra uno de los problemas graves del sistema educacional chileno de hoy, como es el de la segregación social. Así, el sistema terciario de la Educación Pública reflejaría la diversidad social, lo cual implica la convergencia de personas de distintas realidades económicas, culturales y religiosas.

 

Alcanzar un sistema de educación gratuito implica un cambio en las políticas tributarias vigentes y mejorar la calidad del sistema primario y secundario de educación que permita el acceso de los estudiantes de sectores menos favorecidos en igualdad de condición respecto a sus pares de estratos sociales más altos. Además, el sistema de Educación Superior debe tener mecanismos que salvaguarden la alta calidad de la educación impartida, eviten la deserción de estudiantes en condiciones de fragilidad y alcancen la participación igualitaria de géneros.

 

Una  de las críticas más recurrentes a la educación superior gratuita es el del supuesto que impuestos de clases menos acomodadas beneficiarán a las de mayores ingresos. Por lo mismo, insistimos que esta gratuidad debe existir luego de una reforma tributaria que garantice que estas últimas, efectivamente contribuyan al costo de esta política pública. Así mismo, en virtud de las críticas realizadas respecto de supuestos altos niveles de repitencia, deserción y relajo por parte de estudiantes en sistemas gratuitos, se deberán elaborar reglamentaciones y mecanismos de control y estímulo para que este fenómeno sea mínimo.

 

 

1. Aporte Basal para las universidades estatales

 

Las Universidades Públicas deben contar con un sistema de financiamiento basal de libre disposición. La mantención de infraestructura y un cuerpo docente dedicado a la investigación y desarrollo de áreas prioritarias y de interés nacional, que impactarán positivamente en la formación de profesionales para el país, tiene un costo implícito de alto beneficio para el país. Parte de este costo, cuando es realizado por una institución pública, debe ser financiado por la sociedad. La mantención, por ejemplo, de áreas de investigación de bajo impacto o demanda, por razones coyunturales de cualquier índole, no puede significar que esa oferta de conocimiento no exista. La Facultad de Ciencias Agronómicas por ejemplo, mantiene un cuerpo académico de la mayor variedad y especialidad comparado a otros centros similares en el país. Esto significa que en el evento que surja de improviso la necesidad de contar con información de primer nivel en esa área específica, se cuente ya con un conocimiento acumulado localmente. Parte de este costo, por supuesto, tampoco se le puede imputar a las matrículas y aranceles.